31 iulie 2009

Fundamentarea demersului legislativ. Opţiunile majore

Comisia Miclea

1. Coerenţa

Prezentele propuneri legislative reprezină ultimul pas dintr-un parcurs coerent. În cadrul acestuia:

(1)   s-a făcut diagnoza sistemului de educaţie şi cercetare şi s-au propus soluţiile cheie, prezentate în Raportul „România Educaţiei, România cercetării” (12 iulie 2007);

(2)   s-a creat consensul politic prin Pactul Naţional pentru Educaţie, semnat  de către toate partidele politice parlamentare şi de către 22 de organizaţii ale societăţii civile (5 martie 2008);

(3)   s-au operaţionalizat soluţiile, cuprinse în primele două documente, prin strategia „Educaţie şi cercetare pentru societatea cunoaşterii”, asumată printr-un Acord de către toate sindicatele reprezentative din educaţie (24 octombrie 2008).

Acum soluţile legislative vin să creeze condiţiile necesare pentru realizarea  modernizării şi restructurării coerente a sistemului de educaţie din România. Criza nu e o scuză pentru abandonarea proiectelor. Lipsa banilor nu poate justifica nici lipsa ideilor, nici amânarea deciziilor legislative. E convingerea noastră fermă că educaţia şi cercetarea sunt parte a soluţiei ieşirii din criză, nu parte a problemelor care au generat criza şi, ca atare, acţiunile hotărâte în aceste domenii trebuie întreprinse neîntârziat.

În afara documentelor de expertiză şi politice menţionate deja, pentru elaborarea soluţiilor legislative propuse au fost consultate şi analizate comparativ legislaţiile altor state. S-a acordat o atenţie deosebită tendinţelor legislative recente în domeniul educaţiei şi cercetării (e.g. Franţa, Finlanda, Austria, Norvegia), precum şi legislaţiei ţărilor care au făcut din educaţie şi cercetare pârghia principală a progresului lor economic (e.g: Coreea de Sud, Taiwan). Suntem conştienţi că propunerile legislative reprezintă soluţia necesară, dar nu şi suficientă pentru modernizarea sistemului de educaţie şi cercetare. Ele trebuie urmate de măsuri pentru formarea resurselor umane capabile să implementeze noua legislaţie, de acţiuni administrative şi alocări financiare corespunzătoare.

 2. Arhitectura

Legislaţia propusă este formată din două legi sectoriale: - Legea învăţământului preuniversitar şi Legea învăţământului superior şi o lege-cadru: -  Legea educaţiei permanente.

Legea-cadru are funcţia de a conferi un fundament stabil şi de a asigura corespondenţa dintre cele două legi sectoriale prin aşezarea educaţiei permanente la baza sistemului educaţional (conform punctului 8 din Pactul Naţional pentru Educaţie), precum şi de a pune în valoare educaţia non-formală şi cea informală care au loc dincolo de sistemul de învăţământ. Îndeosebi după apariţia Internetului, oportunităţile de învăţare în afara şcolii au crescut exponenţial; ele trebuie recunoscute legislativ şi valorizate.

Alternativa unei legi unice pentru învăţământul preuniversitar, superior şi educaţia permanentă este neviabilă, aşa cum ne-a demonstrat-o actuala Lege a învăţământului. Ea a fost modificată de 34 de ori, iar aceste modificări repetate, chiar şi atunci când au vizat numai un sector, au decredibilizat toată legea, inclusiv părţile ei bune, şi au creat confuzie legislativă.

Din pachetul legislativ propus lipseşte deocamdată Statutul personalului didactic, din două motive bine întemeiate:

(1) legea salarizării unice a bugetarilor va avea efecte majore, inclusiv asupra statutului personalului didactic, ca atare, reglementarea acestuia în acest moment este inoportună;

(2) trebuie mai întâi să cădem de acord asupra finalităţilor, structurii, organizării şi funcţionării sistemului de învăţământ şi abia apoi să definim statutul personalului didactic care operează în cadrul acestui sistem.

Considerăm că după adoptarea prezentului pachet legislativ şi a legii salarizării unice, o lege referitoare la statului personalului didactic devine de stringentă actualitate.

 3. Opţiunile legislative majore

 A.                 Legea învăţământului preuniversitar

1)      Învăţământul preuniversitar se centrează pe formarea şi evaluarea competenţelor. La nivelul educaţiei timpurii, centrarea este pe dezvoltarea competenţelor emoţionale, cognitive şi sociale şi pe intervenţia precoce pentru remedierea rapidă a deficienţelor de dezvoltare (art. 34). La nivelul învăţământului obligatoriu, educaţia ţinteşte cele opt categorii de competenţe cheie, aşa cum sunt ele agreate şi la nivel european (art. 35). Disciplina „Tehnologia informaţiei şi comunicării” devine obligatorie din clasa a V-a. Învăţământul liceal se centrează pe dezvoltarea şi evaluarea competenţelor cheie dobândite în învăţământul obligatoriu şi pe formarea competenţelor specifice, în funcţie de filieră şi profil.

2)      Se reorganizează nivelurile de învăţământ, aşa cum se prevede în raportul „România educaţiei, România cercetării”, şi se crează cadrul pentru consorţiile şcolare.

Clasa pregătitoare devine obligatorie şi intră în structura învăţământului de bază (clasă pregătitoare – clasa a IX-a). Liceul (clasele X-XII ) este generalizat şi gratuit (art. 10). Liceele au autonomie în organizarea admiterii (art. 42, alin. 1). Sunt specificate clar finalităţile fiecărui nivel de învăţământ (art. 10 alin 2 – art. 10 alin. 5). Pentru gestionarea fluctuaţiilor de personal didactic şi lărgirea oportunităţilor de învăţare oferite elevilor se înfiinţează consorţiile şcolare (art. 17).

3)       Evaluarea elevilor dobândeşte în mod prioritar funcţia formativă de a optimiza învăţarea prin intervenţii remediale sau planuri individualizate de învăţare (art. 40, 41, 42).  La fiecare final de ciclu curricular sunt evaluate competenţele dobândite.

La finalul învăţământului preşcolar se face evaluarea competenţelor cognitive, emoţionale şi sociale şi se stabilesc planurile de intervenţie remedială.

La finalul clasei a II-a se evaluează, la nivelul fiecărei şcoli, măsura în care elevii au dobândit scris-cititul şi matematica şi se stabilesc planurile individualizate de învăţare pe care învăţătorii le pun în aplicare până în clasa a IV-a. Se creează Portofoliul de educaţie al elevului şi se face un raport detaliat către părinţi.

La finalul clasei a IV-a, pe un eşantion reprezentativ, se realizează o evaluare din partea Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Inovării pentru a diagnostica performanţele învăţământului primar, prin probe similare testelor internaţionale curente.

La finalul clasei a VI-a fiecare şcoală îşi evaluează elevii pentru a realiza, apoi, cu ei o învăţare individualizată şi pentru a avea baza de orientare spre un anumit tip de liceu.

La finalul clasei a IX-a a învăţământului obligatoriu se evaluează la nivel naţional gradul de achiziţie a competenţelor de bază prin teste de tip PISA şi calificative.

Bacalaureatul nu mai e unic, ci se organizează diferenţial pe filiere şi profiluri de licee. Evaluarea se face prin sisteme şi punctaje similare testelor internaţionale şi prin calificative. Evaluarea competenţelor de utilizare a calculatorului se realizează atât la finalul învăţământului obligatoriu, cât şi la finalul liceului. Elevii pot susţine  bacalaureat internaţional.

4)      Se descentralizează curriculumul. Materiile care se predau în 20% din orele alocate învăţământului obligatoriu şi 30% din orele alocate la nivel de liceu sunt decise la nivelul şcolii de către Consiliul de administraţie şi comitetele de părinţi. Mai mult, fiecare profesor are la dispoziţie 25% din orele alocate disciplinei proprii pentru a adapta predarea la caracteristicile elevilor (art. 36). Învăţarea matematicii şi ştiinţelor este susţinută şi finanţată prin programe naţionale speciale (art. 37, alin. 4).

5)      Se descentralizează deciziile referitoare la resursele umane. Toate concursurile de ocupare a posturilor didactice au loc la nivelul şcolii. Consiliul de administraţie al şcolii ia toate deciziile referitoare la schema de personal, concursuri, evaluarea şi salarizarea personalului (art. 55, 56). Şcolile decid ce cursuri de formare continuă plătesc. În urma concursurilor pe post, personalul didactic devine titular pe post. Titularizarea în sistem se menţine dar se acordă numai personalului didactic cu performanţă deosebită.

6)      Se descentralizează finanţarea. Finanţarea de bază (costul standard per elev + coeficienţii de corecţie) se repartizează prin Direcţiile Judeţene de Finanţe Publice, direct la şcoală. Finanţarea suplimentară, prin care sunt premiate incluziunea şi performanţa, se atribuie direct la şcoală, sub formă de grant. Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării păstrează doar fondurile pentru programele naţionale de reformă şi pentru funcţionarea proprie şi a unităţilor subordonate. Alocarea complementară, pentru investiţii şi reparaţii capitale, se atribuie şi se gestionează de către consiliile locale.

7)      Se descentralizează conducerea. Directorii sunt selecţionaţi prin concurs şi sunt numiţi de Consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ (art. 76, 77, 78). Directorii încheie contracte de performanţă cu autorităţile locale şi contracte de management cu Consiliile de administraţie. Dacă nu şi le îndeplinesc, directorii pot fi demişi atât de autorităţile locale cât şi de către Consiliile de administraţie în urma unui audit efectuat de Inspectoratul Şcolar. Directorii unităţilor şcolare nu pot fi membri ai unor partide politice (art. 76, alin. 4).

8)      Se întăreşte controlul. Directorul şcolii răspunde public de performanţele şcolii şi este auditat periodic de către Inspectoratul şcolar. Performanţele profesorilor sunt evaluate anual, iar salarizarea se stabileşte în primul rând în funcţie de performanţă. Directorii, la nivelul unităţilor şcolare, şi inspectorii generali, la nivelul judeţului, prezintă anual rapoarte publice privind performanţele unităţilor de învăţământ subordonate. Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării elaborează politici, reglementează şi controlează; administrarea sistemului coboară la nivelul şcolilor şi al autorităţilor locale (art. 73-76).

9)      Învăţământul se centrează pe beneficiar. Pentru prima dată se dedică un întreg capitol beneficiarilor educaţiei (art. 64-72). Între unitatea de învăţământ şi părinte/reprezentant legal se stabileşte un contract educaţional care cuprinde obligaţiile şi drepturile părţilor. Se finanţează prin programe naţionale speciale extensia şcolară (programe tip „şcoală după şcoală”). Şcolile postliceale de stat sunt gratuite. Se subvenţionează toate costurile frecventării liceului pentru copiii provenind din medii defavorizate şi copiii instituţionalizaţi.

10)   Calitatea educaţiei contează mai mult decât tipul furnizorului (public sau privat) de educaţie. Finanţarea de bază pentru învăţământul preşcolar şi învăţământul obligatoriu se acordă tuturor unităţilor de învăţământ, publice sau private, dacă ele sunt acreditate şi se supun evaluării periodice. Odată cu transferul preşcolarului/elevului, se transferă şi resursele financiare alocate şcolarizării acestuia (art. 81).

11)   Învăţământul se reconstruieşte pentru „generaţia digitală”. În termen de un an de la promovarea legii, toate şcolile vor fi conectate la Internet. Se înfiinţează şi se finanţează de către Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării Biblioteca Şcolară Virtuală şi Platforma Şcolară de e-learning, astfel încât toate conţinuturile ce trebuie învăţate în şcoală, lecţiile celor mai buni profesori, vor exista şi în format digital şi vor fi accesibile oricărui elev, din orice şcoală (art. 45-47).

12)   Se susţine competiţia în sistem şi se premiază câştigătorii (art.83,85). Unităţile de învăţământ sunt evaluate anual pe două axe: performanţă şi incluziune. Sunt premiate atât excelenţa în incluziune cât şi excelenţa în performanţă. Se instituie concursul „Profesorul anului” şi se recompensează financiar performanţele de excelenţă ale elevilor.

 B.                 Legea Învăţământului Superior

1)      Se întăreşte autonomia universitară, concomitent cu introducerea şi consolidarea răspunderii publice. Structura, organizarea şi funcţionarea internă se reglementează complet la nivelul universităţilor prin Carta universitară. Înfiinţarea facultăţilor se face prin decizia Senatului. Dimensiunea şi organizarea catedrelor sunt decise de Senat. Norma didactică (în limita a 2-12 ore de predare/săptămână) e decisă de universitate (art. 39). Se introduc, pentru prima dată, penalizări severe pentru ineficienţă managerială, deficienţe de etică universitară şi de calitate, de la suspendarea rectorului până la nerecunoaşterea diplomelor de către stat şi fuzionarea universităţilor sau desfiinţarea lor (art. 10-12). Se crează un sistem de indicatori statistici şi de performanţă pentru monitorizarea permanentă a sistemului de învăţământ superior. Se fac rapoarte anuale asupra asigurării calităţii şi respectării eticii universitare, atât din partea furnizorilor (prin rector), cât şi din partea beneficiarilor (prin cancelarul studenţilor) (art. 73-81).

2)      Se înăspresc măsurile pentru asigurarea calităţii şi respectarea eticii universitare. Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării, prin organisme abilitate, realizează diferenţierea universităţilor şi ierarhizarea programelor de studii (art. 91). Programele de studii performante sunt premiate prin finanţare suplimentară; programele neperformante nu mai pot fi finanţate din fondurile publice, iar diplomele rezultate nu mai sunt recunoscute. Lista lor e publicată anual. Universităţile care nu publică informaţiile privind calitatea, solicitate de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării, sunt sancţionate sever, de la suspendarea rectorului până la desfiinţare. Fiecare universitate are obligaţia să facă ierarhizarea catedrelor pe cinci niveluri de performanţă (art. 93). Rezultatele se fac publice. Se înfiinţează Institutul de Studii Avansate din România, având ca obiect principal de activitate susţinerea elitelor din ţară şi din diaspora (art. 92).

Se interzice ocuparea posturilor didactice de către persoane care au plagiat şi se pierde postul didactic sau de cercetare ocupat chiar dacă plagiatul a avut loc în trecut (art. 48). Se interzice exercitarea unei funcţii de conducere, la orice nivel, după împlinirea vârstei legale de pensionare (art. 41, alin 2). Se interzice exercitarea unei funcţii de conducere în cadrul universităţii în paralel cu o funcţie de demnitate publică (art. 80). Se interzice ca rudele de gradul II inclusiv să dea concurs în aceeaşi catedră sau să ocupe concomitent funcţii de conducere în interiorul universităţii (art. 48, alin 4). Se înfiinţează registrul matricol universitar unic pentru monitorizarea parcursului academic al studenţilor şi a accesului la diplome (art. 65).

3)      Cercetătorul şi cercetarea universitară devin prioritare (art. 36-38). Universităţile îşi asumă public poziţia faţă de cercetarea ştiinţifică, iar evaluarea lor se realizează în funcţie de tipul de universitate pentru care au optat. Pentru granturile gestionate de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării, prin a Autoritatea Naţională de Cercetare Ştiinţifică, se asigură 30% din finanţare în momentul semnării contractului. Titularii de grant au autonomie şi responsabilitate personală în achiziţiile publice şi gestionarea resurselor umane implicate în grant. Mobilitatea interinstituţională după principiul grantul urmează cercetătorul e garantată. Titularii de grant beneficiază de an sabatic (art. 40).

4)      Universitatea se centrează pe student. Studenţii sunt consideraţi parteneri (art. 63). Universităţile adoptă un cod al îndatoririlor, drepturilor şi libertăţilor studenţilor (art. 16, alin.2)Se înfiinţează, la nivelul fiecărei facultăţi, Oficiul de relaţii cu studenţii cu funcţia de „ghişeu unic” pentru problemele studenţilor. Oficiul se încadrează cu personal prioritar din rândul studenţilor (art. 68). Se înfiinţează funcţia de cancelar al studenţilor (la nivelul facultăţii) şi de cancelar general al studenţilor (la nivelul universităţii), cu atribuţii executive şi de control (art. 81). Se deschide accesul la imprumuturi garantate de stat pentru acoperirea costurilor de studii, iar absolvenţii care practică profesia timp de minimum 5 ani în mediul rural sunt scutiţi de plata a 75% din împrumut (art. 69). Evaluarea prestaţiei cadrelor didactice de către studenţi este obligatorie.

5)      Se flexibilizează programele de studii şi se centrează pe rezultate ale învăţării. Se instituie mai multe tipuri de masterat (în ştiinţe, în inginerie, în arte şi vocaţional) şi de doctorat (ştiinţific şi profesional) (art. 27-28). Programele de masterat şi doctorat se pot combina în cadrul unor facultăţi graduale. Programele de studii se centrează pe dobândirea unor calificări relevante, iar concordanţa dintre curriculum şi calificarea propusă devine un criteriu esenţial de calitate (art. 29, alin. 4).

6)      Se promovează universitatea de tip managerial şi antreprenorial (art. 71-79). Rectorii sunt selecţionaţi prin concurs organizat şi validat de Senat. Rectorul îşi numeşte prorectorii. Rectorul îşi numeşte decanii dintre cele trei propuneri înaintate de consiliile facultăţilor. Puterea executivă a rectorilor şi decanilor este întărită concomitent cu întărirea puterii de control asupra acestora de către Senat, respectiv consiliile profesorale. Universităţile sunt stimulate să aibe iniţiative antreprenoriale.

La nivelul sistemului, Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării îşi întăreşte capacitatea de elaborare de politici, de reglementare şi de control, iar unversităţilor li se întăreşte capacitatea de administrate a programelor de studii, a structurii şi funcţionării lor interne. Fostele consilii consultative (CNATDCU, CNFIS, CNCSIS) devin acum consilii puternice care elaborează strategii şi auditează calitatea resurselor umane (CNATDCU), a eficienţei manageriale (CNFIS) şi a gestionării activităţilor de cercetare (CNCSIS). Se înfiinţează Consiliul de Etică Universitară care auditează comisiile de etică din universităţi şi funcţionează ca instanţă unică în litigiile de etică.

Se înfiinţează centrul naţional de pregătire a managerilor şi administratorilor din învăţământul superior (art. 83).

7)      Se asigură finanţarea multianuală şi flexibilă (art. 94-98). Finanţarea de bază se acordă multianual, pe toată durata unui ciclu de studii, sub formă de granturi de studii, bazate pe echivalentul costului mediu per student pentru fiecare domeniu şi ciclu de studii. Granturile de studii sunt gestionate de către universităţi în baza autonomiei. Universitatea nu pierde granturile de studii, dacă studenţii nu performează corespunzător la examene. Finanţarea complementară se face pe bază de proiecte de dezvoltare instituţională auditate de către CNFIS. Se crează fondul de finanţare suplimentară care se alocă numai celor mai bune programe de studii şi celor mai bune universităţi. Pentru a încuraja atragerea de studenţi străini, toate fondurile obţinute din şcolarizarea acestora rămân la nivelul universităţii. Studiile în ştiinţe şi tehnologii avansate, cele în limbi de circulaţie internaţională se finanţează prioritar.

8)      Se acordă sprijin învăţământului privat performant. Finanţarea suplimentară, care premiază excelenţa, se oferă celui care o produce (pe programe şi instituţii) indiferent dacă este furnizor public sau privat de învăţământ superior (art. 95, alin. 4). Guvernul, cu acordul Senatului universitar, poate înfiinţa şi finanţa programe de studii sau facultăţi pentru domeniile prioritare, atât în universităţi publice cât şi în universităţi private.

 C.                 Legea educaţiei permanente.

1)      Educaţia permanentă este o responsabilitate a persoanelor şi instituţiilor şi este stimulată de către stat. Pentru educaţie se alocă anual un buget minim de 7% din PIB, fonduri publice. Educaţia permanentă se realizează în contexte formale, nonformale şi informale (art. 1-5). Statul garantează accesul egal la educaţie şi servicii de informare, consiliere şi orientare în carieră (art. 4). Sunt stabilite atribuţiile fundamentale ale instituţiilor statului în domeniul educaţiei.

2)      Se înfiinţează Centrele Comunitare de Învăţare Permanentă pentru a oferi educarea şi formarea continuă a membrilor comunităţii. Se înfiinţează Muzeul Naţional al Ştiinţei, pentru învăţarea nonformală şi informală a realizărilor ştiinţei şi tehnologiei contemporane.

3)      Se pun bazele legislative pentru recunoaşterea şi certificarea învăţării non-formale şi informale  indiferent de contextul în care ea a fost dobândită. Nu vor mai exista competenţe necertificate şi diplome fără competenţe. Toţi furnizorii de educaţie şi formare sunt acreditaţi şi evaluaţi periodic.

4)      Educaţia permanentă este susţinută financiar. Guvernul înfiinţează un cont bancar în valoare de 500 Euro pentru fiecare nou-născut din România. Anual, părinţii/reprezentanţii legali pot depune în contul de educaţie permanentă o sumă de până la 500 Euro pe an, care va fi scutită de impozit. Contul de educaţie permanentă poate fi utilizat de titular doar în scopuri strict educaţionale, după finalizarea învăţământului obligatoriu. 

Fiecare instituţie publică este obligată să utilizeze minimum 2% din buget pentru formarea şi perfecţionarea personalului. Societăţile comerciale sunt scutite de impozitarea profitului reinvestit în formarea resursei umane în limita a 5% din valoarea acestuia.

5)      Mass-media este folosită în scopuri educaţionale. Un post public de televiziune şi un post public de radio vor fi dedicate exclusiv educaţiei. Guvernul va finanţa, prin programe speciale, emisiunile educative din mass-media private.